VIVIENDA DE INTERES SOCIAL: MUCHO DE NEGOCIO, POCO DE DERECHO

INTRODUCCIÓN
“Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas”.[1]

Siempre que es necesario reflexionar sobre si avanzamos o no en la satisfacción de las necesidades habitacionales de los colombianos pobres, es necesario repasar la fuente constitucional que consagra el derecho a la vivienda, para evaluar si como estado y sociedad hemos desarrollado o no el mandato constitucional con sus elementos centrales y condiciones explicitas, tal como se aprecia en lo resaltados que hacemos en el texto anterior.

Nos preguntamos ¿que significa que el estado, fije condiciones para hacer efectivo este derecho?[2], ¿Qué significa que el estado promueva planes de vivienda de interés social?[3], ¿Qué significa que el estado promueva sistemas adecuados de financiación a largo plazo?[4], ¿Ha promovido el estado las formas asociativas de ejecución de los programas de vivienda de interés social?[5]

Nuestra opinión es que continuamos, como estado y sociedad, sin discutir seriamente como se desarrolla el Art. 51 de la Constitución y como consecuencia, los problemas habitacionales de la población de menores ingresos han ido creciendo tanto en cantidad como en calidad.

En la década de los 90 se adoptó por el gobierno la formula de “sacar” a las instituciones del estado de la ejecución de varias funciones en materia de vivienda y limitarse a “facilitar” la adquisición de “soluciones habitacionales” a través del subsidio a la demanda, bajo el supuesto que la oferta de soluciones seria proveída por el “mercado”. Supuesto errado a juzgar por los resultados al día de hoy, ya que el mercado solo oferta una fracción de la demanda en el subconjunto de las necesidades en vivienda nueva.

Además, nunca se desarrolló de forma seria el mandato legal de establecer condiciones mínimas de calidad ni una definición consistente, sobre: ¿qué es vivienda de interés social? De ahí que aun hoy seguimos definiéndola en términos de un precio máximo (135 smlm) con lo cual se han escondido y aplazado las deliberaciones necesarias sobre los atributos de la vivienda y su condiciones de calidad.

Algunas entidades de la academia y de la sociedad civil consideramos que es necesario abrir un espacio de deliberación para desarrollar el concepto derecho a la vivienda integralmente y en particular las condiciones específicas que establece el Art. 51, lo cual permitiría avanzar en la configuración de estrategias más audaces y eficientes.

Así como es indispensable estimular un efecto macro-económico cuando se diseñan políticas de vivienda, algunos consideramos que es igualmente deseable y necesario un estímulo adecuado para obtener efectos macro-sociales. El estímulo aislado a la industria de la construcción con sus formas privadas de producción, no es suficiente ni para llegar a los sectores sociales más excluidos en materia de necesidades habitacionales diversas, ni para producir efectos sociales sostenibles.

De ahí que resulte indispensable una estrategia equitativa que se complemente y retro-alimente para lo cual, el reconocimiento y desarrollo de conceptos como “producción social” pueden ser pertinentes y complementarios con las formas convencionales de producción privada.

El gráfico que presentamos a continuación tomado del trabajo de Enrique Ortiz de la Coalición Internacional Hábitat pretende ilustrar como la vivienda sólo debe considerarse como factor de desarrollo económico en el ámbito “macro” y de bienestar social en el ámbito “micro” (relación señalada con la flecha oscura), sino que además tiene efectos importantes “macro-sociales” como generación de ciudadanía y pedagogía y efectos “micro-económicos” en los ámbitos de la economía popular (inter-relaciones señaladas por la flechas punteadas), que se retroalimentan de forma positiva e integral.


1. Situación Actual

La política de vivienda de interés social del país continua siendo asumida como una pieza más, dentro de la política económica, lo cual es sin duda pertinente en términos macro-económicos, pero insuficiente como política pública para atender la realidad social y la magnitud del problema habitacional, en particular si el postulado constitucional señala que la vivienda digna es un derecho de todos los colombianos.

Los resultados del cuatrienio pasado así lo demuestran de conformidad con el cuadro anterior resumen del Departamento Nacional de Planeación. La primera gráfica de este cuadro (a la izquierda) se aprecia, que el PIB[6] (total edificaciones y construcción) creció durante el período 2002-2006 de manera significativa con respecto al periodo 1998-2002 y que dicho crecimiento se realizó a tasas muy por encima del crecimiento promedio de la economía del país. En la gráfica de la derecha, del mismo cuadro, se aprecia que la construcción de Vivienda de Interés Social VIS y Vivienda de Interés Prioritario VIP, también tuvieron un crecimiento significativo en el periodo 2002-2006 con respecto al periodo 1998-2002, pero aunque aceptemos esta evidencia estadística, insistimos que es insuficiente con respecto a la realidad de la necesidades habitacionales insatisfechas como veremos más adelante.

Sin embargo, estos resultados y este síntoma positivo (para la economía) no significan necesariamente una igual tendencia o una señal positiva para los millones de colombianos pobres que aun continúan con necesidades y problemas habitacionales, de conformidad con los análisis que realiza el Centro Nacional de Estudios de la Construcción (CENAC) y que se resumen en el siguiente cuadro:

Requerimiento
Magnitud
Déficit acumulado (Número de hogares)
Cuantitativo
1.834.613
Cualitativo
2.054.639
Total
3.889.252
Déficit de entorno en 10 ciudades (Porcentaje de hogares de estratos 1, 2 y 3)
99,3%
Otros problemas de entorno (Porcentaje de hogares)
Contaminación ambiental
52,1%
Calles destapadas o en mal estado
39,7%
Carencia de alumbrado público
39,7%
Insuficiencia o escasez de transporte público
35,2%
Problemas en el suministro y prestación de servicios públicos
Recolección de basura
18,4%
Acueducto
13,6%
Energía eléctrica
9,9%
Teléfono
9,7%
Alcantarillado
7,3%
Gas por tubería
3,5%
Déficit por vulnerabilidad sísmica
Viviendas
6.3 millones
Hogares
7.6 millones
Formación anual de nuevos hogares
Total hogares
170 mil
Hogares con menos de 4 SMML
100 mil
Demanda anual de Vivienda de Interés Social (Número de viviendas)
100 mil
Habitabilidad (Porcentaje de hogares)
Ruidos exteriores a la vivienda
58%
Malos olores del exterior
35%
Falta de iluminación natural
13%
Precariedades en la ventilación
12%
Demanda no deficitaria
Sustitución, renta, recreación, otros
84 mil
Mercado de arrendamientos
Rotación anual del mercado de arrendamientos
850 mil
Variación anual del stock de vivienda en arriendo
85 mil
Cambio de tenencia (en propiedad - arrendatario)
30 mil
Fuente: DANE-ECH-ECV 1997, MDE, MMA, DNP, CENAC.

2. La Tendencia.

Con un universo amplio de situaciones habitacionales sin resolver, muchos actores deberían ser convocados a discutir y configurar los lineamientos de una política integral, incluso los elementos de un plan operativo nacional. Sin embargo consideramos que persiste una actitud excluyente (Gobierno central y gremios de la industria de la construcción) tanto en la formulación como en la gestión, seguimiento y evaluación de la política nacional de vivienda popular y esta situación deviene en debilidades y limitaciones caracterizadas por:

· Una visión sectorial de la vivienda como parte de la política económica con lo cual el interlocutor que monopoliza la atención del Estado es la industria de la construcción, para quien la vivienda de interés social es sólo uno de sus mercados y en el que intervienen solo si les es rentable a las tasas de sus otros mercados.

· Un instrumento predominante en la política, y en la gestión “sectorial”, - subsidio a “la demanda-, dirigido a facilitar la adquisición de viviendas que se supone que el mercado oferta. La realidad histórica reciente de Colombia, lo que muestra es que el subsidio a la demanda, tal como esta concebido, no es un instrumento suficiente para remover barreras estructurales que encarecen insumos estratégicos y dificultan los procesos de producción de vivienda.

· El énfasis en el subsidio a la demanda esconde las preguntas obvias sobre las razones y realidades según las cuales, algunos insumos estratégicos para la vivienda popular son costosos o se especula con ellos (suelo y materiales como el cemento y el hierro) y el Estado no interviene eficientemente para regular estos mercados.

· Un menosprecio de la capacidad de autogestión de las comunidades organizadas que son las que han construido el mayor volumen de viviendas populares en el país a través de autoconstrucción y ayuda mutua, en condiciones de completa adversidad. El Estado bien podría, como política pública, promover las formas asociativas como lo manda la Constitución y potenciar el trabajo dignificante de la población en procesos sociales de producción de vivienda. La promoción de las formas asociativas de producción de vivienda, que consiste básicamente en capacitación y asistencia técnica, debe ser considerada como un componente estratégico objeto de subsidio, es más, resulta una inversión con la cual además se previenen problemas de vulnerabilidad y riesgos con sus graves consecuencias sociales y fiscales.

· Un énfasis innecesario en hacer propietarios (en viviendas nuevas y en zonas de expansión), cuando el espectro de soluciones habitacionales dignas, abarca una variedad de posibilidades complementarias entre sí (renovación urbana, densificación panificada, vivienda en arriendo etc.) que aproximan a la población con la satisfacción del derecho a vivienda digna (considerando vivienda y entorno) y posibilita, además, el concurso y la sinergia de varios agentes locales con sus recursos, tangibles e intangibles.

· Baja capacidad del dispositivo institucional para coordinar, armonizar y optimizar de forma sinérgica las capacidades y recursos de los actores locales, públicos, privados y sociales que intervienen en los diferentes momentos y procesos de la gestión de asentamientos humanos.

· Crecientes costos sociales, ambientales y fiscales, principalmente a nivel local, como consecuencia de la incapacidad estatal para prevenir e intervenir de forma inteligente en la gestación y desarrollo de los asentamientos humanos.
[1] Art. 51 Constitución Política de la Republica de Colombia.
[2] Otras preguntas relevantes a este tema son: ¿las ha fijado?, ¿son suficientes, ¿son adecuadas?, ¿qué indicadores y en qué términos y plazos se aplican para valorar si han sido eficientes las condiciones fijadas? Y si las condiciones fijadas no han sido eficientes, ¿que hacer?
[3] Otras preguntas relevantes del mismo tema: ¿Cómo se define la acción de “promover” cual es su alcance? ¿Cuáles son los indicadores que miden si se promovió, o no, y si se promovió adecuada y eficientemente? ¿Quiénes son los responsables políticos y técnicos de las acciones de promoción? ¿Ha promovido “el estado”, (cuáles de sus agentes) planes durante la última década?, ¿cuáles, cuántos, cómo los ha promovido?
[4] Otras preguntas relevantes del mismo tema: ¿cómo se valora la efectividad y pertinencia? Si los ha promovido, ¿son éstos adecuados? ¿Quién define y cómo, qué es lo adecuado para este caso?
[5] Otras preguntas relevantes del mismo tema: ¿A qué ámbito del estado le corresponde hacer esta promoción y ¿cómo se puede valorar si lo ha hecho o no? y si lo ha hecho, ¿ha sido suficiente y eficiente?

[6] El PIB es el valor monetario de los bienes y servicios finales producidos por una economía en un período determinado. Producto se refiere a valor agregado; interno se refiere a que es la producción dentro de las fronteras de una economía; y bruto se refiere a que no se contabilizan la variación de inventarios ni las depreciaciones o apreciaciones de capital